兩岸「三通」的開放調整與協商

 

張顯超

國立中山大學大陸研究所

助理教授

 

 

前言:「三通」緣起與相關國際經濟法概念

「三通」的概念,其實在兩岸與現代國際經貿的實踐上,是有三個不同層次的意涵。其緣起,也是最簡單與最狹義的說法,是中共官方在1979年所提出的「通商、通郵、通航」三個項目,也一直是中共對台政策最重要的一個環節。[1]其次,隨著兩岸在2001年底同時加入世界貿易組織(WTO),「三通」的議題就涉入了國際經貿法律義務的概念。[2]若採此一廣義解釋,「三通」的內涵已經有所轉變。[3]換言之,雙方必須依照GATTWTO多邊義務架構,以及彼此的入會承諾而開放應有的經貿項目。[4]

復次,若採取歐美等國際經貿往來的常規,而採取對「三通」最為廣義的說法,係指兩岸在符合現代國際經濟法實踐之下的正常經貿往來,也等於是兩岸經貿完全正常化關係應有的實質內涵。以內容項目而論,則舉凡貿易、投資、關務、金融、航運、服務業、農產品、智產權、人員往來、勞務輸出、投資保障、國際商務仲裁、爭端解決等,都是雙方在經濟合作過程中必須處理的重要項目。[5]其中有些議題或項目並不涵蓋在GATTWTO的規範內容之內。而且若一直缺少雙邊的協商,是不可能理順彼此正常的經貿往來。換言之,最廣義的「三通」概念,其實是包含極為廣泛的雙邊與多邊的國際經貿協商與內國法修正內容。

至於所謂的自由貿易區、共同市場,[6]或是如歐盟經濟一體化的概念,其所牽涉的範圍就不只是國際經貿的單純範疇,而是涵蓋區域經濟整合、政治安全與法律體系深層次的互利共生。[7]由於經貿整合涉及國際經濟的自然規律,因此也具有漸進性與層次性。如果沒有初階的雙邊貿易與投資的正常化關係做起始,任何空談兩岸的經濟圈或是共同市場,將只是徒具政治的宣示意義而已。檢測大陸官方是否真正有意願與台灣開展兩岸平等經濟合作、進一步形成共同市場,而不是只想吸納、汲取台灣的經濟資源為中國大陸一己之私所用,[8]將以兩岸是否能真正開啟WTO架構之下的平等、互惠協商、並且簽署兩岸兩會的協議為重要指標。

 

壹、台灣面臨「三通」的兩岸經貿開放調整

一、WTO國際義務與「三通」問題的連結

在臺灣入會不對大陸適用WTO第十三條排除條款的結果,必然衍生兩岸適用最惠國待遇(MFN)、國民待遇原則(National Treatment)與逐漸採取不歧視、平等原則(Non-Discriminatory Principles)等國際經濟法的入會義務。[9]換言之,臺灣不能再繼續對大陸的貨品、服務業與相關商務人員的進出、資金的往來等,有任何的歧視性待遇。就兩岸關係條例的法律面而言,由於過去該條例的設計,基本上大多是限制或禁止的條款,較不符合WTO的規範與精神。因此兩岸關係條例的第二章行政篇有關人員、資金、機構等往來的限制或禁止與第七十條法律行為之禁止等,都在WTO國際義務下面臨全盤性的檢視。[10]

而就中國大陸的觀點言,20多年來兩岸經貿關係處於民間、間接和單向的非常態經貿關係、歧視性措施,將因不符WTO基本原則而面臨調整。進而促使兩岸經貿關係逐漸向全面、雙向、直接的正常化方向發展,其中包括必須開放大陸產品進口,兩岸貿易將由間接向直接發展;必須開放大陸廠商赴臺投資,兩岸投資關係將由目前的單向投資變為雙向投資。其認為兩岸「三通」,特別是通航也將取得新的進展,而入會後的兩岸經貿往來規模將進一步擴大。[11]

 

二、兩岸關係條例修正案有關「三通」的主要內容

    行政院於九十一年九月向立法院提交「兩岸關係條例」的修正草案。依照其草案說明,已明確指出:基於兩大主要原因必須大幅修正兩岸關係條例。一是開放兩岸交流已歷十三年餘,雙方在各層面之往來日益頻繁,無論在交往之形式、管道及層次均不斷的擴增與提升。二是兩岸均已加入世界貿易組織,將藉由國際組織及國際規範架構,調整既有的兩岸經貿規範。[12]

    依照陸委會對於「兩岸關係條例修正草案說明」的敘述,除了對於兩岸協商增加複委託的兩岸授權協商規定之外,[13]現階段台灣因應WTO入會與「三通」的經貿調整將包括以下的主要內容:[14]

1.                   人員往來。包括身份及居停留制度、[15]入出境許可、[16]擔任職務或為成員、聯合設立法人、締結聯盟或為合作行為等相關事項。[17]詳言之,就是同樣採取一般國家與大陸法律的體例,採取避免開放「三通」之後產生「雙重身份」的問題。並且落實大陸配偶在台「生活從寬」的政策。再者,面對WTO入會的國際義務,適度的開放大陸人士來台停留(觀光或商務)、短長期居留及工作。並且大幅度的解除兩岸人員相互擔任職務或為成員的法律限制,便利兩岸人員在「三通」以後的正常往來。而對於兩岸民間聯合設立法人、締結聯盟或合作,也是採取原則許可的政策。

2.                   經貿往來。原則上是履行WTO國際義務的調整。主要重點在於擴大開放大陸物品進口、開放兩岸直接貿易、[18]直接投資、[19]直接通匯、[20]開放陸資來台投資不動產、[21]開放金融業赴大陸,[22]以及擴大「境外航運中心」的功能及範圍。[23]

3.                  兩岸通航。指的是開放兩岸海空運有關人員與貨物的直航部分。在海運通航部分,涉及港口開放與海運航線的規劃與管理。在空運通航部分,涉及允許飛越領空、境內營運權、空運航線及航班等相關涉及兩岸民航開放的事宜。[24]

4.                  文教往來。包括同意兩岸學校締結聯盟、[25]開放大陸出版品來台銷售、展覽、觀摩,[26]以及允許在大陸設立台商子弟學校。[27]

 

貳、「有效管理」:國家安全網建置與衍生問題的處理

    在政府積極修法對兩岸貿易、投資、人員往來與海空運直航等問題加以開放的結果,也必然因此產生「三通」以後對台灣內部的經濟、政治與社會環境鉅大的衝擊。雖然開放是符合兩岸經濟發展的自然規律,但是現實上兩岸關係卻又存在重大政治歧異與軍事衝突的危險,因此政府在開放之初,就不能不顧慮兩岸經濟往來存在的「敵性」作用。這是無法將兩岸經貿關係完全類同於正常國際經貿往來的主要原因。處理兩岸國家安全網的建置與後續衍生問題的預防,在當前就逐漸顯得重要與急迫。論者認為有幾項重點是必須同時立法加以處理的:

 

一、大陸地區自然人入境的管理配套

在開放「三通」之初,兩岸人員的擴大開放往來是必須調整的要項。首先,面對GATS的自然人移動附件的國際義務,以及我方入會的服務業開放承諾,是必須逐項處理有關開放兩岸觀光與商務、跨國企業內部人員調動、專業人士、以及將來大陸人民來台投資與貿易的非移民簽證與工作居留的問題。[28]其次,由於商務與投資等活動必然涉及大陸人民在台的法律行為、取得不動產與衍生的繼承兩百萬限制,也因此會衍生在台進行民刑事訴訟等問題。因此當前兩岸關係條例的法律限制,都必須階段性的逐步檢討放寬。至於大陸學歷認證、開放專業資格的檢覈等問題,隨著GATS服務業開放承諾義務,也有列入逐項檢討、以及經由兩岸進行協商的必要。

至於社會影響方面,在開放大陸人民來臺工作條件之後,也必然牽動當前對於大陸來臺配偶工作權與深化開放大陸直、旁系親屬來台的壓力。例如有關在台居留大陸人民的大陸籍親屬探視權,將來在兩岸「三通」直航以後,就是一個必須逐漸正視的兩岸政治與社會問題。若以國際移民政策與理論而言,有關處理移民簽證與非移民工作簽證,是必須保持一個合理的平衡點,這是任何國家在移民管制的政策上都必須要面對的現實。就目前而言,基於人道與衡平原則,政府已經在此次兩岸關係條例的修法草案上,正視「三通」之後大陸來臺配偶的照顧與工作待遇等問題。[29]

另外,值得政府特別重視的是,由於兩岸人民的經濟與工作條件存有相當的倍數差距,一旦兩岸開放「三通」直航與許可大陸人民來台進行經貿活動、工作居留,將無可避免的大幅增加大陸人民非法入境或逾期居留工作的誘因。就已經發生的國際案例言,美、日、澳、加等國即使有非常嚴格的入境管制措施與查核手段,仍對於大陸人民的非法入境活動與滯留工作等問題感到非常棘手。而入境的大陸人民黑幫組織活動,也是各國極為頭痛的治安問題。就同理推論,在兩岸同文同種的情況下,開放「三通」後預期大陸人民非法入境或違法居留在台的數額與問題應該只會增加與益形嚴重,而且相關衍生的兩岸社會與政治問題會益形複雜。建議在開放之初,就有整合司法、警政與移民署相關機關的資源與人力,以制訂相關的法律與管制措施加以處理。[30]

 

二、大陸人民在台法律地位與待遇的處理

過去由於政策上僅同意少量數額的大陸人民來台從事短期的探親、參訪與其他短期停留活動,並未大幅開放大陸配偶以外的大陸人民來台長期居留與工作。[31]就當前而言,大陸人民在台衍生的法律地位問題並不大,也未曾引起過大的關注。但是未來大幅度開放大陸人民在台長期居留與工作之後,政府必須面臨在台居留的大陸人民,基於本身權益或其他目的的法律地位爭取,甚至是經由行政訴訟或是釋憲行動,要求享有與台灣人民同一之本國人民待遇與地位。[32]

就憲法與兩岸關係條例第二條等相關條文的文意觀之,在我國的法律的定位上,大陸地區人民仍為本國人民(中華民國國民),只是因戶籍地不同,而區隔為台灣地區與大陸地區人民。因此,將來如果未能修憲或修改兩岸關係條例,將大陸地區人民之地位加以合理的解決。則依照目前相關規定,大陸地區人民依法自當享有憲法與其他法律所賦予其本國人民地位的權利與義務。因此,為求長遠之計,在大幅開放大陸人民來台之前,就必須預先檢討有關憲法第七條至第二十四條以降,有關大陸地區在台人民的本國人民待遇與地位等問題。

這堶n進一步說明的是,由於大陸地區人民基於其政治、國家忠誠屬性(中華人民共和國國民)與納稅義務的不同,在法律的本質上未可盡將其視為在台灣地區人民(本國)同一之法律地位(特別是政治權利、集會結社、社福支出與救助等),且基於兩岸政治環境也未盡然得以完全比照在台灣的外籍人士地位。過去中華民國的相關法律,對於「人民」、「國民」、「中華民國國民」等法律名詞的使用,由於係早期立法使然或事後立法上的疏忽,並未曾逐一通盤檢討。是否現行法律體系必須賦予台灣地區人民與大陸地區人民不同的法律地位與待遇,也未在現行兩岸關係條例的相關條文作適當法律區隔的設定。

就法理言,大陸地區人民在中華民國的法律地位係涉及憲法層次的問題,雖然有憲法增修第十一條的特別規定,但是基於基本人權與法律保留原則,也並非得將憲法增修條文第十一條,視為規範兩岸關係人民往來權利義務的「帝王條款」,完全排除我國憲法所賦予大陸地區人民的本國人民待遇。因此如何尋求合憲與合理的政治處理。特別是如何對待大陸人民(未取得台灣地區戶籍前)在台的權利與義務,是涉及國家政治安全的重要課題之一。[33]

 

三、大陸地區營利法人與相關團體的法律定位

由於修正前的兩岸關係條例第二條只規範大陸地區人民(自然人),其並未處理有關大陸法人,特別是大陸地區公司來台的法律地位問題。而現行國內法也無法源依據將其準用公司法有關外國公司認許的規定。再者,大陸地區的公司的組織結構(國營企業、集體所有、全民所有、三資企業或新的合夥制度等)與一般外國公司的形式有相當的不同,如何認許、或者是採取經由主管機關認許後許可,都有待於修法解決。此外,兩岸關係條例也未處理大陸地區非營利法人、非法人團體等來台的相關問題。但是隨著兩岸經濟與社會交流活動的擴大,如何規範管制或是選擇性開放此類團體來台,也是一個必須兼顧國際規範與國家安全的重要課題。

在此次兩岸關係條例的修法,已經增訂大陸地區公司組織、非營利法人、團體或其他機構在台灣地區從事業務活動之規範,並授權主管機關制訂許可及管理辦法,以及違反者之刑罰或行政罰規定,就是著眼於處理「三通」以後的開放與管理問題。[34]

 

四、陸資來台直接或間接投資的管理

國內對於開放陸資來台與否的一般輿論,多半傾向由政治角度來判斷。若究其實,未來陸資自身選擇是否來台投資,除了部分政治原因之外,經濟因素的考量應是主因。依照論者觀點,開放陸資來台也未必然對於台灣的經濟與政治安全是完全有害的,這是一個如何切割開放範圍與管理的問題。當然,要適度的調節陸資來台事宜,除了大體上必須遵循一定的國際經貿規範,在管制之外,基於義務也必須提供合理的法律環境與經濟誘因。[35]在規範上,建議不妨參考美、法等主要國家對於管理外資的幾個主要原則,作為將來釐定陸資開放的政策參考,其中包括:[36]

  1.經濟上發展的需要;

2.國家安全的考量;

3.互惠原則;

4.避免造成在產業上過度競爭;

5.避免外(陸)資享有過度的優惠與補貼;

6.避免隱藏性所有權(缺席股東),並建制預警性措施;

7.重視外匯收支平衡;

8.避免外(陸)資對產業產生穿透性效果。

由於政府入會時並未對大陸地區援用排除條款,而國際社會也傾向於鼓勵兩岸開放彼此的經貿關係。因此,事實上能夠留下來的政策討論空間,也只有如何開放與管理的問題。依論者見解,如何瞭解美國與其他經濟發達國家對於外人投資的管理經驗,對於處理陸資來台問題,應是有重大的參考意義。[37]而有關大陸人民(法人)來台進行投資活動範圍與限制方面,此一問題是涉及非常龐雜的面向,大體主要包括直接投資(direct investment)與資本投資(portfolio investment)兩大部分。

在「三通」開放之初,建議就必須建立大陸企業與資金來台投資的審查法源準據、審核機關、申請許可程序,以及是否適用相關行政訴願與訴訟的規定。此次兩岸關係條例草案的修法,已經大體有了授權主管機關管理的法源基礎。[38]不過儘管有法律基礎,目前政府可能面臨的困難是,由於國際資金自由流通與查核不易,是很難真正在實務上區別外資與陸資的組成。而且投資有可能轉由第三地來台。非但轉為地下時查核不易,而且難以加以有效的管制。

目前在符合國際投資與WTO的相關規範條件下,只有針對大陸來台投資設定若干的標準與範圍,儘可能不觸及敏感的是否完全比照外資的問題。面對陸資來臺,政府應該保留若干申報制度與查核的法律授權。並且在必要的政治情況下,得以政府公權力對於違反法令的陸資加以調查與處罰,並且禁止其不當購併行為或假借商業之名進行不當的活動。

 

五、兩岸政治安全的相關配套與立法

當前美國等民主國家為避免外國勢力介入本地政治事務,多有類似規定禁止外國人獻金、遊說或介入內部政黨事務。目前我國此類相關法律草案已經進入立法院審議,但尚未三讀通過。就國家安全的考慮而言,是有必要積極立法避免中共官方在兩岸「三通」之後,以不適當的手段介入台灣內部政治與社會事務。

此次兩岸關係條例修法草案內容,除了放寬在大陸擔任職務的部分限制外,也適度開放兩岸非政治性的聯合法人設立、締結聯盟與合作的限制。[39]但是,除了限制取得台灣身份的大陸人民在一定期間內不得參與公職之外,是否也必須修法禁止或限制設籍大陸地區的人民(未取得台灣地區戶籍身份前),以其身份或法人代表身份,參選台灣各工商、社會與政黨團體的理事或董監事職位,是涉及憲法層次的高度政治議題。此一敏感議題或是在「三通」開放之前,就必須加以慎重權衡的(依照目前法律,外國人不得加入本地社會或工商團體擔任重要職位,但對照我國個別人民、職業或社會團體法規,其對於大陸地區人民的在台參選權利並無相關限制)。

 

參、兩岸「三通」協商的重要議題與內容

綜觀國際經貿雙邊關係正常化慣例,以及政府揭示的「積極開放、有效管理」原則,有關兩岸「三通」的多項議題是有經由雙邊政府授權協商的必要。要完善兩岸「三通」或經貿關係正常化的基礎,也不只是中共現在所單方主張的海、空運直接通航問題而已。就中共官方的現在的立場,顯然只想要推動對其有利的兩岸海空直航,而拒絕我方對兩岸經貿議題合理的協商要求。事實上因入會後衍生的兩岸「三通」問題,必須分就商品貿易、服務業貿易、投資、海空航運、智產權等個別議題,以及兩岸關係的若干政治與法律情況加以檢討。

若以最廣義的「兩岸經貿正常化」協商事務的性質加以區分,議題與範圍的類型將可能包括:

 

一、雙邊投資與貿易的地位與保護(Treatment of Aliens & Foreign Business

以美國的國際實踐為例,往往是在雙方建立正常關係之後,先以一個總體性的雙邊經貿協議解決經貿框架的問題,通稱為Freedom, Commerce, and Navigation Treaty (FCN)。例如過去我國與美國洽簽的中美通商友好條約,[40]或是美國與中共在1979年簽署的美中貿易關係協議(The US-China Trade Relations Agreement),[41]都是用總體性的經貿原則宣示,先確立雙方有關投資、貿易與航運的原則。至於其他技術性、詳細性的雙邊談判,則留待嗣後各專業領域的談判代表,依照輕重緩急與雙方同意的協商時程加以循序處理。此類FCN協議通常包括以下項目:[42]

    1.投資者的入境、旅行與居留。

2.個人基本自由權。

3.關於投資者的待遇標準。

4.管理與經營企業的權利。

5.關於投資者財產權的保護與尊重。

6.外匯管制與資金移轉。

7.對投資者的稅收待遇。

8.關於爭議的處理與管轄。

就兩岸經貿協商的部分,由於涉及的範圍相當的龐雜與困難,或有必要首先處理兩岸經貿關係的主要原則問題。FCN模式是可以作為未來兩岸「三通」議題協商的總體性協議框架。

 

二、雙邊貿易與投資範圍諮商談判(Trade & Investment Negotiations

由於兩岸入會時程的安排由於是在同一時間,並未曾有雙邊正式的貿易談判。但是兩岸逐年累積的投資與貿易數額都相當龐大,[43]實有必要就雙邊經貿關係正常化的若干重要問題,進行相關的談判與磋商,以減少雙邊的投資與貿易磨擦的發生。此類型談判涉及長期及連續性的協商,往往是經年累月,而且經常必須因為雙邊與多邊國際經貿的調整或改變,而重啟對話與談判。其中包括:

1.兩岸商品貿易開放與關稅減讓等問題的協商。

2.兩岸服務業開放准入等特別承諾的協商。

3.兩岸貿易有關的其他問題的協商。

4.兩岸有關投資開放範圍、認許等問題。[44]

按照國際貿易等相關協定的慣例,若以NAFTA雙邊貿易的協商範圍的極大化,協商內容大致包括:1.原產地規定、2.關稅、3.進出口限制、4.沖退稅、5.通關使用費、6.農產品輸入限制、7.紡織品、8.汽車、9.金融服務、10.投資、11.投資的例外規定、12.環保、13.爭端解決、14.著作權、15.專利等要項。[45]

將來有關大陸農產品進口,也可能是政府必須關注的重要議題之一。NAFTA農業協議有關市場開放、境內支持、出口競爭、爭端解決、進口防衛以及動植物檢疫規範,或許可以作為兩岸有關農業協議的協商參考。而對於關稅配額、關稅化與防衛制度也可以作為兩岸農業自由化措施的協商參考。[46]

 

三、投資保障協議(Foreign Investment Protection Agreement[47]

台商投資保障協議一直是政府過去在兩岸協商時積極爭取的談判要項。中共一直刻意將協議定位在民間性,並且強調必須是雙向互惠的投資保障。中共並已經制定台商投資保護法,試圖以內國法律的方式,達到擴大吸引台商到大陸投資的目的。由於台灣並非聯合國成員,無法適用國際投資爭端解決公約(ICSID)的多邊條約。[48]因此國際投資有關多邊的國際法律保護措施與仲裁,難以適用在台商的大陸投資案件。[49]

國際投資保障協議主要的內容,大體集中在國有化與徵收的賠償、國民待遇、資金自由匯出權、禁止不當攤派、爭端調解機制等。國際實踐上對於投資保障的協議,則以OECD所提出的Multilateral Agreement on Investment (MAI)架構內容最新,包括將投資定義擴大、投資自由化條款、投資保障條款、爭端調解機制,以及六項特別議題,包括主要人員、績效要求、投資誘因、獨占及國營事業、民營化、公司慣例等。將來兩岸投資保障協議的內涵,可以比照MIA架構加以擴大。[50]

 

四、投資與商務爭端解決機制(Dispute Settlement Mechanism[51]

一旦兩岸將原來的間接投資與貿易的政策轉變為直接、雙向,無可避免的必須面臨大量兩岸投資與貿易等爭端的問題。因此經由兩岸官方授權,建置一個投資與商務爭端的調解中心,甚至是兩岸仲裁機制的配合,將是緩和兩岸經貿磨擦與保障兩岸商業往來非常重要的工作。過去中共與美國、德國等國家都在北京等地聯合設置商務調解中心,並由雙方指派官方或專業人士參與。[52]以兩岸目前鉅額的投資與貿易量,此一機制的設置或有必要。可以置於海基會與大陸海協之下,或雙方協議另立機構處理。此一條款可以獨立簽署,或是放在FCN或投保協議之中。而NAFTA的美加自由貿易區協定第11章投資爭端的雙邊處理架構,以及第18章的貿易爭端處理架構與雙邊委員會機制的建立,或許可以作為未來兩岸經貿爭端處理的協商參考。[53]

 

五、輸出入/關務合作(Export & ImportCustom Cooperation

目前基本上最需要解決的是關務與檢疫的問題。而國際雙邊關務協商的範圍則包括稅則分類、關稅估價、海關程序,以及其他關務領域的合作,也包括防制走私、毒品與異常精神病藥物交易、海關詐欺情事重要資訊的交換、以及雙邊關務事項的調查與合作等。[54]在檢疫的問題上,由於大陸地區屬於動植物疫情相當嚴重的地區,兩岸在相關疫情的通報與合作上,應該特別的加以重視。由於中共的刻意阻撓,台灣迄目前為止,仍無法有效的加入國際衛生組織(WHO)與國際區域衛生組織等合作單位。對於開放大陸農畜產品與動植物進口之後可能引發的疫情,建議有必要與大陸有關方面進行協商與合作。

 

六、金融協議(Money & Banking

    將來開放兩岸直接投資與貿易往來,必然面臨新台幣與人民幣使用(金馬小「三通」就必須面臨人民幣與新台幣的幣券兌換問題)、兩岸直接匯兌、信用狀開具與銀行業務往來的開放事宜。[55]特別是兩岸直接匯兌事宜,是有協商的必要性。而中共所同意的服務業特定開放承諾,也包括銀行、證券與保險業對外開放的特許爭取,兩岸金融合作的範圍與項目其實是非常的廣泛。

 

七、海空航運協議(Transportation Arrangement

兩岸海空運問題必須協商的重要理由之一,是在於避免中共藉兩岸直航之便,將兩岸定位於國內的特殊航線。此非但達到刻意矮化中華民國地位外,兩岸航線的法律定位與衍生的法律規範,將難以完全有效的適用國際相關的航空協定與海運規範。此對於中華民國國家主權定位與國內海空運航商的保護,會遭致一定程度的減損。

中共在1996年,以單方立法的方式,頒定「台灣海峽兩岸間航運管理辦法」,以及「關於台灣海峽兩岸間航運管理辦法有關問題的通知」。[56]依照該辦法第一條就開宗明義的主張「一個中國、雙向直航、互惠互利」的原則。該辦法第三條將兩岸航線定位為「特殊管理的國內運輸」,刻意排除外國輪船的參與。但是卻又在「通知」中允許兩岸的航運按「外貿運輸」進行管理,依照國際慣例運作。基本上中共方面對於兩岸直航的問題已在法規面上完成準備,而有關懸旗與證件問題,也有九七香港航運談判的前例可循,技術面上的問題,已經逐一的克服。依照大陸前交通部長黃鎮東的說法,有兩大類問題需要協商:[57]

1.航行安全保障的問題:包括台灣海峽分道航行的規劃、船岸通信的協調、導航設施的安排、船舶遇險的救助、海上污染的防治等。

2.在航運市場的分配上:包括直航的港口、船舶、經營、航線、費率、稅收、攬貨、代理與海事海商的糾紛處理,都有待於進一步協商。

基本上兩岸有關航運的談判,由於我方並未因入會而產生直航的國際義務。[58]而且仍有香港轉口貿易的既存機制,較之九七香港航權談判而言,我方是有等待與調整的空間。另在政治上,香港的航權談判未若兩岸的直航談判敏感(中共在法律上已將兩岸航線定位為國內特殊航線)。因此建議除爭取台灣航商大陸港口開放的經濟利益之外,有關懸旗、航道、證件、國際海事法規與糾紛調處的問題,都必須以書面協議的方式加以載明,避免中共將來以單方的內國法規調整,不利我方政府與航商的權益。但是台灣內部的政商利益,卻是我方在兩岸通航談判的消極不利因素。而兩岸空運必須協商的理由,基本上與海運談判相同。由於政府過去在政策上已擬定為「先海後空、先貨後人」,而且空運有關空防識別區、人員入境簽證與安全的問題,遠較海運敏感而複雜,其實等兩岸海運直航談判模式建立之後,再次第處理兩岸空運航權談判的細節事宜是較為妥適。

 

八、智慧產權保護(IP Protection

兩岸智慧產權的保護有需要,但並無一定的急迫性。而且兩岸入會之後,有關TRIPS相關的規範,也相同適用在兩岸的經貿關係上。[59]但是由於智慧財產權佔國際貿易的比重愈來愈高,涉及的利益範圍也愈來愈大,此一議題的重要性在未來是不容忽視,因此此一議題可以列入雙方未來協商的議題。對於在大陸經營的台商而言,特別是高科技的產業,政府是應該向大陸方面提出落實智產權保護的要求。大陸智慧產權的主要問題,在於查禁仿冒不力、而且是選擇性的執法(只抓仿冒美國的產品)。美國與中共經歷多年的智慧產權談判與協商結果,或許可以作為我方協商的準備參考。[60]例如:

1.要求立即在大陸採取打擊仿冒台灣產品的措施。

2.採取確保知識產權保護法令能有效的執行長期改革措施。

3.對台灣知識產權所有者開放大陸市場。

 

九、租稅協議(Double Taxation

    國際上為避免雙重課稅與防止逃漏稅,多半簽有雙邊租稅協定。國際上簽署避免雙重課稅協定,已經是各國保護其海外經貿利益的重要實踐。美國與世界主要國家已經簽署達55避免雙重課稅條約。[61]中共自1983年與日本簽署第一個租稅協定之後,迄1997年,已經與54個國家簽署租稅協定。而租稅協定的主要內容,包括:

1.協定適用範圍(人與稅種的範圍)。

2.各項所得的徵稅原則。

3.消除雙重課稅的方法。

4.特別規定,包括無差別待遇、協商程序、情報交換等。

5.協定的生效與終止期限。

 

十、勞務輸出(Labor Export

雖然勞務輸出並未在WTO相關的協議範圍內,但一直是開發中國家力求爭取的協商要項,而中共官方對於大陸勞工的國際輸出,已經略具規模與雛形。與中國大陸簽訂勞務出口協定的國家,已經高達一百四十餘個國家。中共在1996年對於香港的勞務輸出,則頒定「對香港地區勞務合作管理辦法」,除嚴禁壓價與未經授權輸出勞工之外,也明白規定勞務人員必須經香港政府的入境許可方可派遣人員。而且依該辦法,是由大陸的經營公司與香港政府批准輸入勞務人員的雇主直接簽訂勞務輸出合同。依照中共官方的近年統計,目前大陸對台輸出漁工勞務的人數已經累計達四萬餘人次。中共外經貿部也頒有「派遣漁工勞務暫行辦法」。將來兩岸「三通」後,是否同意大陸勞工登台將是可能的協商議題。

 

十一、互設政府代表機制(Counsel Office

兩岸若要經貿關係正常化,不論以海基會或海協及其他民間名義,互設具實質領事功能的辦事機構,在未來兩岸「三通」之後,其實是相當的迫切,而且有利於彼此經貿與其他關係的正式溝通往來。此一議題列入兩岸經貿關係正常化的協商項目自有其必要性。內容其實應該涵蓋國際領事實踐的功能。主要包括:[62]

1.辦事機構的設立與人員的委派。

2.代表的職務,例如一般性職務、接受民事登記、簽證、公証與認證、拘留逮捕的通知、監護與託管、協助派駐方人民、死亡通知、遺產處理、協助派駐方船舶與保護、協助失事調查、轉送司法文書,以及與駐在地政府機關聯繫等。

3.便利、特權與豁免。

4.遵守駐在地法律約定與執行職務。

 

十二、法律安排與協助(Legal Affairs and Assistance

    由於兩岸在主權問題的重疊與衝突,中共官方一直以「一個中國」原則,擱置兩岸有關於法律管轄與國際區際法律原則的適用。但是將來一旦兩岸開放直接經貿往來,如何具體切割涉及雙方法律案件的管轄問題,除了攸關兩岸人民的權益之外,也涉及兩岸法律在具體案件適用與管轄的衝突上,是否合理與對等的問題。此一法律關係與民事管轄上的安排,建議應該力求爭取平等對待,而非採取較無保障的各自立法局部解決的方式(中共慣用「通知」的方式,解決兩岸的民事法律問題)。而主要的兩岸民事法律問題,包括:

    1.兩岸民事與商事判決之承認與執行協議。

    2.兩岸民事與商事仲裁裁決之承認與執行協議。

    3.兩岸民事司法協助協議(包括調查取證與文書送達等)。

    4.兩岸民事區際法律衝突與管轄問題協議。

5.兩岸民間經濟合同準據法開放使用問題(中共不允許合同用台灣的法律為準據法,或選擇台灣的法院為系爭案件的管轄法院,政府應力求爭取平等對待)。

 

十三、經濟合作(Economic Cooperation

兩岸經濟合作的議題很多,完全視兩岸政治情勢與經濟需要的發展。此類問題在過去「辜汪會談共同協議」雙方都有相關的討論,例如:[63]

1.兩岸產業合作問題。

2.兩岸農業交流與合作。

3.兩岸科技交流與合作。

4.兩岸在海域的合作開發問題。

5.兩岸漁業交流與合作問題。

6.兩岸環境保護與海域污染防治問題。

 

肆、結論

  兩岸在加入WTO之後,面對國際規範義務都面臨市場的開放。行政院為因應此一兩岸關係的新形勢,已經著手進行階段性兩岸關係條例的修訂,計畫立法大幅放寬兩岸人員、經貿、通航與文教往來。「三通」時代的來臨,也意味著兩岸關係即將進入一個以區域經濟發展為主導的快速整合時代,屆時兩岸關係必然隨著民間經濟力量的自然驅動,逐漸改變既有的政治與社會面貌。

「三通」對台灣而言,可以說是進入一個兩岸關係的重大轉折點,因此在逐步走向開放之初,政府就不能不顧及因兩岸關係政治對立的「敵性」作用,而必須有配套的國家安全機制作為緩衝。對於開放後大陸地區自然人入境的管理、大陸人民在台的法律地位與待遇、大陸地區法人及團體在台的活動、陸資來臺直接投資與間接投資的規範,以及兩岸政治安全的配套措施等,都是政府與朝野政黨當前刻不容緩的政治急務。

至於要完善兩岸「三通」的規劃,就必須雙方政府盡其可能的排除困難,以協商的方式尋求兩岸各項經貿協議事務的具體解決。因為如果不能處理好兩岸的每一項經濟往來,非但未來兩岸經貿逐步走向正常化的時程,將因為彼此對立、刻意設置的各種障礙而延宕,而且也無法達到兩岸共同在東亞區域經濟與國際經濟上相互合作與扶持的目的。更有甚者,兩岸關係是有可能因雙邊貿易問題、經濟關係持續對立、人民利益受到傷害,而逐步惡化、被迫築起兩岸貿易壁壘,甚至引發彼此更進一步的政治衝突。就國際整合理論與實務而言,經濟整合未能走向政治整合的關鍵,就可能是雙方忽略了經濟與政治雙軌協商的作用與重要性。未來兩岸政府彼此如何以平等、互利與務實的態度看待「三通」協商事務、看待兩岸的政治關係發展,對於未來兩岸關係的長遠性發展,其實是至關重要。


 

兩岸「三通」的開放調整與協商

 

發表人:張顯超

一般人把三通談的比較模糊,「三通」的概念,其實在兩岸與現代國際經貿的實踐上,是有三個不同層次的意涵。其緣起,也是最簡單與最狹義的說法,是中共官方在1979年所提出的「通商、通郵、通航」三個項目,也一直是中共對台政策最重要的一個環節。

隨著兩岸在2001年底同時加入世界貿易組織(WTO),三通隨著時代演變的意涵「三通」的議題就涉入了國際經貿法律義務的概念。若採此一廣義解釋,「三通」的內涵已經有所轉變。換言之,雙方必須依照GATTWTO多邊義務架構,以及彼此的入會承諾而開放應有的經貿項目。中共現在只談通航,避談進入WTO之後彼此國際經貿的協商,他只要海空運的直航,我認為大陸一方面是政治方面的考慮,一方面是挑菜吃,挑它有利的部分,如果把兩岸經貿正常化做一個更深遠的衍伸,按照國際歐美國際貿易談判來說,而採取對「三通」最為廣義的說法,係指兩岸在符合現代國際經濟法實踐之下的正常經貿往來,也等於是兩岸經貿完全正常化關係應有的實質內涵。以內容項目而論,則舉凡貿易、投資、關務、金融、航運、服務業、農產品、智產權、人員往來、勞務輸出、投資保障、國際商務仲裁、爭端解決等,都是雙方在經濟合作過程中必須處理的重要項目。其中有些議題或項目並不涵蓋在GATTWTO的規範內容之內。而且若一直缺少雙邊的協商,是不可能理順彼此正常的經貿往來。

至於所謂的自由貿易區、共同市場,或是如歐盟經濟一體化的概念,其所牽涉的範圍就不只是國際經貿的單純範疇,而是涵蓋區域經濟整合、政治安全與法律體系深層次的互利共生。由於經貿整合涉及國際經濟的自然規律,因此也具有漸進性與層次性。如果沒有初階的雙邊貿易與投資的正常化關係做起始,任何空談兩岸的經濟圈或是共同市場,將只是徒具政治的宣示意義而已。檢測大陸官方是否真正有意願與台灣開展兩岸平等經濟合作、進一步形成共同市場,而不是只想吸納、汲取台灣的經濟資源為中國大陸一己之私所用,將以兩岸是否能真正開啟WTO架構之下的平等、互惠協商、並且簽署兩岸兩會的協議為重要指標。

有關三通的法律調整因時間關係不加以報告,這邊要談到的三通以後對台灣的內部衝擊,三通之後很多人討論到有效管理國家安全網怎麼處理,雖然開放是符合兩岸經濟發展的自然規律,但是現實上兩岸關係卻又存在重大政治歧異與軍事衝突的危險,因此政府在開放之初,就不能不顧慮兩岸經濟往來存在的「敵性」作用。這是無法將兩岸經貿關係完全類同於正常國際經貿往來的主要原因。所以在開放後如何去處理國家安全網的問題,我個人有幾點淺見:

 

一.大陸地區自然人入境的問題

只要關於開放貿易,投資,必然牽涉到兩岸人員往來的擴大,面對GATS的自然人移動附件的國際義務,以及我方入會的服務業開放承諾,是必須逐項處理有關開放兩岸觀光與商務、跨國企業內部人員調動、專業人士、以及將來大陸人民來台投資與貿易的非移民簽證與工作居留的問題。接著第二個會衍伸的社會影響,在開放大陸人民來臺工作條件之後,也必然牽動當前對於大陸來臺配偶工作權與深化開放大陸直、旁系親屬來台的壓力。例如有關在台居留大陸人民的大陸籍親屬探視權,我們可以清楚看到最近陸委會已經受到很大的壓力,相信這種問題會愈來愈嚴重,這就是三通直航後必需正視的兩岸政治社會的問題。另外,值得政府特別重視的是,由於兩岸人民的經濟與工作條件存有相當的倍數差距,一旦兩岸開放「三通」直航與許可大陸人民來台進行經貿活動、工作居留,將無可避免的大幅增加大陸人民非法入境或逾期居留工作的誘因。換句話說,將來如何處理相關衍生的兩岸社會與政治問題,現在就應該加以思考。

 

二.大陸人民在台法律地位與待遇的處理

過去由於政策上僅同意少量數額的大陸人民來台從事短期的探親、參訪與其他短期停留活動,並未大幅開放大陸配偶以外的大陸人民來台長期居留與工作。開放工作後,在憲法中大陸人民還是中華民國國民,問題在於我們是否要給他本國國民待遇,就跟大家一樣的待遇,因大陸人民基於政治,國家忠誠的屬性(這裡說的大陸人民是還未取得台灣身份的大陸人民),還有一方面為納稅義務的不同,所以在本質方面跟台灣人民是不同的,將來面臨政治權利他是否可以享有,集會結社的問題,社會福利支出的問題,社會教育的問題,將來都會附帶的衍伸。如何去尋求合理的政治處理,如何處理他將來來台的權利義務也是涉及國家安全政治安全的一個重要的課題。

 

三、大陸地區營利法人與相關團體的法律定位

其並未處理有關大陸法人,特別是大陸地區公司來台的法律地位問題。

四、陸資來台直接或間接投資的管理

國內對於開放陸資來台與否的一般輿論,多半傾向由政治角度來判斷。若究其實,未來陸資自身選擇是否來台投資,除了部分政治原因之外,經濟因素的考量應是主因。依照論者觀點,開放陸資來台也未必然對於台灣的經濟與政治安全是完全有害的,這是一個如何切割開放範圍與管理的問題。當然,要適度的調節陸資來台事宜,除了大體上必須遵循一定的國際經貿規範,在管制之外,基於義務也必須提供合理的法律環境與經濟誘因。在規範上,建議不妨參考美、法等主要國家對於管理外資的幾個主要原則,作為將來釐定陸資開放的政策參考,其中包括:

  1.經濟上發展的需要;

2.國家安全的考量;

3.互惠原則;

4.避免造成在產業上過度競爭;

5.避免外(陸)資享有過度的優惠與補貼;

6.避免隱藏性所有權(缺席股東),並建制預警性措施;

7.重視外匯收支平衡;

8.避免外(陸)資對產業產生穿透性效果。

五、兩岸政治安全的相關配套與立法

當前美國等民主國家為避免外國勢力介入本地政治事務,多有類似規定禁止外國人獻金、遊說或介入內部政黨事務。就國家安全的考慮而言,是有必要積極立法避免中共官方在兩岸「三通」之後,以不適當的手段介入台灣內部政治與社會事務。

◎兩岸「三通」協商的重要議題與內容

綜觀國際經貿雙邊關係正常化慣例,以及政府揭示的「積極開放、有效管理」原則,有關兩岸「三通」的多項議題是有經由雙邊政府授權協商的必要。要完善兩岸「三通」或經貿關係正常化的基礎,也不只是中共現在所單方主張的海、空運直接通航問題而已。

若以最廣義的「兩岸經貿正常化」協商事務的性質加以區分,議題與範圍的類型將可能包括:

 

一、雙邊投資與貿易的地位與保護(Treatment of Aliens & Foreign Business

二、雙邊貿易與投資範圍諮商談判(Trade & Investment Negotiations

三、投資保障協議(Foreign Investment Protection Agreement

四、投資與商務爭端解決機制(Dispute Settlement Mechanism

五、輸出入/關務合作(Export & ImportCustom Cooperation

六、金融協議(Money & Banking

七、海空航運協議(Transportation Arrangement

八、智慧產權保護(IP Protection

九、租稅協議(Double Taxation

十、勞務輸出(Labor Export

十一、互設政府代表機制(Counsel Office

十二、法律安排與協助(Legal Affairs and Assistance

十三、經濟合作(Economic Cooperation

 

◎最後的結論:

「三通」時代的來臨,也意味著兩岸關係即將進入一個以區域經濟發展為主導的快速整合時代,屆時兩岸關係必然隨著民間經濟力量的自然驅動,逐漸改變既有的政治與社會面貌。要完善兩岸「三通」的規劃,就必須雙方政府盡其可能的排除困難,以協商的方式尋求兩岸各項經貿協議事務的具體解決。因為如果不能處理好兩岸的每一項經濟往來,非但未來兩岸經貿逐步走向正常化的時程,將因為彼此對立、刻意設置的各種障礙而延宕,而且也無法達到兩岸共同在東亞區域經濟與國際經濟上相互合作與扶持的目的。更有甚者,兩岸關係是有可能因雙邊貿易問題、經濟關係持續對立、人民利益受到傷害,而逐步惡化、被迫築起兩岸貿易壁壘,甚至引發彼此更進一步的政治衝突。

 

 


 

本篇評論

 

評論人:傅棟成

   首先就張教授所提出的論文,張教授對兩岸三通定義的精準度,及對它範圍的釐清,以及把所有廣義三通的議題點出,還有三通的方向都已說的很清楚。是難得一篇可以結合學術與實務的論文,我對這篇論文的本身沒有什麼可以再評論的地方,但從官方的觀點可以提出幾點補充的說明:

1.    到底三通是什麼?

過去講通商,通信,通航,通商的部分,廣義的通商為WTO的那一套規範,既然兩岸都已經加入WTO了,基本上通商已經實踐了六七成,通訊也沒有什麼太大的困難,真正的關鍵還是在通航,目前的通航只有高雄對大陸的福州,廈門有海運,所以現在講直航,它是一個很關鍵的東西,只要直航打破了,其它的局面就會不一樣了。也是兩岸經貿關係正常化的關鍵。

 

2.    兩岸的問題不是一個單純的經濟問題,還包括政治,法律,社會,甚至是安全上的問題,講到政治上的問題,如通航為國內航線或是國際航線,為定位上的問題,是適用那一邊的法律或者是國際間的法律來處理糾紛等等,會涉及到法律問題。交往愈密切,就會愈突顯這些問題。

社會上來講,人進來工作的問題,教育的問題,社會保險的問題等等都會發生。還有像配偶權利義務的問題,陸委會目前的方針是「生活從寬,身份從嚴」。

安全問題,對國防安全來說一定是一個問題。

對於兩岸經貿的發展會有不同的角度,一定是有利有弊,要如何發揮利益,把害降低到最低的限度。嚴格來說政府的政策來說,過去比較偏政治上的考慮,目前則是比較平和,經濟面的考量愈來愈多,及國家競爭力的考量,這不代表我們不再重視安全,及其它方面可能產生的政治安全,國家安全,社會安全的問題,只是我們採取一個平衡的措施,更重要的是風險的管理建制,還有一些配套的措施,現在不論在觀光,物品,陸資的問題等等都準備要開放。

3.    兩岸經貿的協商在二個部分:

WTO的協商是不可免的,兩岸都必需要面對的。另一個為兩岸之間本身之間的協商,即雙邊的協商,主要為框架的問題,一個是海基海協來談,但有一個前提為必需承認一個中國的原則,這在台灣內部就有許多的爭議,所以不可能。另一則是以民間協商,但是又設立一個框架,即是把兩岸事務不論是直航,觀光也好,看做是一個國家內部的事務,就可展開民間對民間,行業對行業的協商,這個就是把公權力排開,對我來說民間協商把公權力擺開,是有很大困難的,但也不是完全沒有彈性,第一.民間協商必需不被矮化。第二.不要被邊緣化,地方化。且政府要充分的指導與參與才可以進行。兩岸的協商能不能打破在於雙方能不能夠在共同找出一個被接受的協商模式,真正的協商在於框架要怎麼訂定,現在陸委會也把關於協商部分的條文做調整,修正,朝野如修正通過,即可再協商方面努力去推動,但兩岸關係必需要在雙方有良性的互動下,協商才能夠順利的進展。

 

 


 

[1] 中共在1979年1月1日「全國人大常委會告台灣同胞書」首次提及兩岸「三通」的說法。二十多年以來,促進兩岸「三通」也一直是中共「以通促統」對台最重要的政策方針。在該書面文件中有以下幾段文字的敘述:「…。我們希望雙方盡快實現通郵通航,以利雙方同胞直接接觸,互通訊息,探訪親友,旅遊參觀,進行學術文化體育工藝觀摩。…。台灣和祖國大陸,在經濟上本來是一個整體。這些年來,經濟聯繫不幸中斷。現在,祖國建設正在蓬勃發展,我們希望台灣的經濟日趨繁榮。我們相互之間完全應當發展貿易,互通有無,進行經濟交流。」請詳見,「全國人大常委會告台灣同胞書」,人民日報, 1979年1月1日,一版。

1981年9月30日,「葉劍英向新華社記者發表的談話」新聞稿(一般通稱「葉九條」),其中的第二條一段文字也明白表示,「我們建議雙方共同為通郵、通商、通航、探親、旅遊以及開展學術、文化、體育交流提供方便,達成有關協議。」另外,中共總書記江澤民在「為促進祖國統一大業的完成而繼續奮鬥」(江八點)的政策文件中的第五點,也強調「要大力發展兩岸經濟交流與合作」,並且指出「兩岸直接通郵、通航、通商,是兩岸經濟發展和各方面交往的客觀需要,…,完全應當採取實際步驟加速實現直接『三通』,…。」。請分別詳見,「葉劍英向新華社記者發表的談話」,人民日報, 1981年9月30日,一版;「為促進祖國統一大業的完成而繼續奮鬥」,人民日報,1995年1月31日,一版。

[2] 中共國台辦發言人張銘清在2002年1月30日記者會上表示,「按照WTO原則,台灣當局理應取消限制和阻礙兩岸經貿交流的的任何歧視性作法,開放兩岸直接『三通』。但目前台灣當局的開放措施仍然非常有限,…,兩岸直接『三通』還未能實現是有違WTO基本原則的。」請詳見,國台辦新聞發言人談兩岸關係新走向人民網,2002年1月30日,http://www.chinaembassycanada.org/chn/24424.hym.

[3] 在由政府所召集的經發會共識與結論中,第四項就是加入WTO與兩岸「三通」。在結論中建議:

(一)   配合加入WTO進程,開放兩岸直接貿易及兩岸直接通郵、通訊等業務,並考量大陸降低貿易障礙,適度擴大開放大陸物品進口,同時規劃設立「兩岸經貿安全預警制度」,處理相關國家安全及產業風險等事宜。

(二)   積極推動兩岸「通航」:
1.整體規劃兩岸「通航」事宜,並透過兩岸協商予以落實推動。
2.在兩岸簽署「通航」協議之前,採取過渡措施減少兩岸間接通航之不便,具體措施 

如次:
      (1)擴大「境外航運中心」功能及範圍,開放貨品通關入出境。
      (2)准許民間航運業者與大陸洽談航運業務合作事宜。

(三)   積極評估建立「經貿特區」。

請詳見,經發會的共識與結論中華民國總統府http://www.president.gov.tw/2_special/economic/index-91.html.

[4] 陳水扁總統在2000年9月22日接受美國CNN訪問時表示,「對於兩岸同時加入WTO一事,持正面的態度。大陸和台灣同為國際社會一份子,都要接受相同的國際規範。」另外,陳水扁總統同時表示,新政府已經積極檢討對大陸的經貿政策,當然也包括「大三通」在內,因為兩岸關係要正常化,首先就要從經貿關係正常化開始做起。請詳見,總統接受CNN專訪行政院新聞局網站,http://www.gio.gov.tw/info/2000html/0922.htm.

[5] 有關國際經濟法對於國際間正常經濟關係的往來,大體上包括幾個主要範圍或領域:

1.     Investment           2.  Imports & Exports

3.     Money & Banking     4.  Sales

5.     Labor               6.  Transportation

7.     Financing            8.  Intellectual Property

9.     Taxation            10.  Dispute Settlement

請詳見Ray August, International Business Law, Prentice Hall(New Jersey), 1993 ed., pp. iii-iv.

[6] 以北美自由貿易區(NAFTA)的協議締結為例,在國際正常經貿關係外,要達到區域經濟整合,包括幾個重要的協議範圍:

  1.National Treatment and Market Access in Goods   2.Rules of Origin

  3.Custom Administration                       4.Energy

  5.Agriculture                                 6.Emergency Action

  7.Technical Standards                          8.Government Procurement

  9.Investment                                10.Cross-border Trade in Service

 11.Telecommunication                         12.Financial Service

 13.Competition Policy, Monopolies and State Enterprises

 14.Temporary Entry for Business Persons          15.Intellectual Property

 16.Publication, Notification and Admi8nistration of Laws

 17.Antidumping and Countervailing Duty Matters   18. Institutional Arrangements and Dispute Settlement                                19.Final Provisions

 20. Environmental & Labor Cooperation

請詳見Barry Appleton, Navigating NAFTA, Carswell(New York), 1994 ed., pp. v-xii.

[7] 以歐盟一體化的法律協議範圍為例,牽涉的層次更較NAFTA深入,包括:歐洲共同體與歐洲聯盟等條約的簽訂、成立歐洲共同體的歐洲委員會與歐洲聯盟理事會、歐洲議會、歐洲法院、歐洲共同體的法律制度,以及歐洲法院等。有關歐洲共同體的法律論述,請詳見George A. Bermann (etc.), European Community Law, West Publishing (St. Paul, Minn.), 1993 edition.

 

[8] 中共繼1991年根據「全國一盤棋」理念,曾提出「十大經濟圈」的構想,在1992年初鄧小平南巡後又發佈「中發四號」文件,提出「三沿」(沿海、沿江、沿邊)與強化上海浦東開發的戰略。中共期待藉由更大幅度的開放,以引進更多的僑外資來累積所需的資源。中共在1993年底舉行之「十四大三中全會」中,更進一步提出區域性的「四沿」發展戰略,也就是在既有「三沿」開發構想的基礎上,再加上「沿線」,沿著主要交通幹線(以「弓箭形」發展戰略中的「箭弦」,及京廣線為主)周遭地帶的開發。此一「弓箭形」發展戰略,勢必對亞太地緣政經權力的變動產生連帶影響。中共積極表明進入(利用)海洋文明的經濟發展戰略,將直接牽動亞太地區既有海、陸權國家的平衡關係,尤其是,衝擊美、日等海洋強權國家在亞太地區既存的權力地位。而臺灣又位處中共「三個三角」國際戰略構想的「小三角」地位;即中共將完成和香港與臺灣的「統一」大業視為整體國際戰略的「小三角」戰略的進程,繼續爭取亞洲新興工業化國家與東南亞國家的「中三角」關係,進而擁有政經實力,周旋於美國與日本的「大三角」關係。而「兩岸經濟圈」是中共所設想的開發「華南經濟圈」國際政經戰略佈局中的重要環節之一。福建與臺灣的經貿關係發展、「兩岸三通」的推動,都是中共吸納台灣經濟資源、避免台灣經濟國際化的戰略構想。請詳見李文志,中共的亞太戰略:海洋戰略的開展與挑戰;國家政策研究中心出版(1996)。

[9] John H. Jackson, Chapter 10: Nondiscrimination and the Most-Favored-Nation Clause & Chapter 12:The National Treatment Clause, International Economic Relations, West Publishing(2002 St. Paul, Minn.), 4th ed., pp. 415-446, 479-533.

[10] 請詳見現行兩岸關係條例相關條文內容,陸委會網站,http://www.mac.gov.tw/law/wr-a1.htm

[11] 許玉香,兩岸「三通」勢在必行,海峽兩岸學術研討會,中國互聯網,http://202.130.245.40/chinese/TCC/haixia/50155.htm,2002/11/5。

[12] 請詳見行政院函送立法院「台灣地區與大陸地區人民關係條例」修正草案的說明一,院台秘字第0910089335號,九十一年九月三十日。

[13] 兩岸關係條例草案第四條、第四條之一、第四條之二、第四條之三、第四條之四、第五條、第五條之一與第五條之二等條文內容。請詳見,行政院函送立法院「台灣地區與大陸地區人民關係條例」修正草案,院台秘字第0910089335號,九十一年九月三十日。

[14] 請詳見,行政院大陸委員會,台灣地區與大陸地區人民關係條例檢討修正說明,九十一年九月二十五日。

[15] 兩岸關係條例修正草案之第九條之一、第九條之二、第十一條、第十四條、第十六條、第十七條、第十七條之一與第二十一條。

[16] 兩岸關係條例修正草案之第九條、第十條、第十五條、第十八條、第十九條與第二十條。

[17] 兩岸關係條例修正草案之第三十三條、第三十三條之一、第三十三條之二、第三十三條之三與第七十條。

[18] 兩岸關係條例修正草案之第三十四條、第三十五條、第三十九條與第四十條。

[19] 兩岸關係條例修正草案之第三十五條、第四十條之一、第四十條之二、第三十三條之三與第七十三條。

[20] 兩岸關係條例修正草案之第三十六條、第三十六條之一、第三十八條與第八十一條。

[21] 兩岸關係條例修正草案之第六十九條。

[22] 兩岸關係條例修正草案之第三十六條。

[23] 兩岸關係條例修正草案之第三十條。

[24] 兩岸關係條例修正草案之第二十八條、第二十八條之一、第三十條與第九十五條之一。

[25] 兩岸關係條例修正草案之第三十三條之一。

[26] 兩岸關係條例修正草案之第三十七條。

[27] 兩岸關係條例修正草案之第二十二條之一。

[28] 請詳見GATS有關自然人移動附件的相關文件,以及台澎金馬關稅領域服務業開放承諾表:分別見於Movement of Natural Persons, GATS Documents, http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/mouvement_persons_e/mouvement_persons_e.htm;經濟部國貿局網址的入會法律文件,http://www.moeaboft.gov.tw/global_org/wto/WTO-into/into2/901005中文承諾表TPKM18.細明.doc。

[29] 新修正的兩岸人民關係條例草案對於大陸配偶已經採取「生活從寬」的政策,除了取消現行大陸地區人民結婚來臺半年需離境半年的之限制規定外,改以結婚及可以團聚方式來臺,並於一定期間即可取得依親居留、長期居留,進而視當事人意願決定是否定居設籍,以取得台灣地區人民身份。請詳見,行政院大陸委員會,台灣地區與大陸地區人民關係條例檢討修正說明,九十一年九月二十五日。

[30]美國處理非法移民與工作是相當嚴格的國家,但即使行政部門多年來的努力,由於美國一直被認定為最佳移民的國家,因此層出不窮的外國人士非法入境與工作,一直是令美國移民局與相關單位感到非常的困擾。為針對此一問題的解決,美國國會於1996年通過非法移民改革法案(Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act of 1996)。其採取大量的行政管制措施與刑事與行政處罰規定,相當值得作為將來政府在開放「三通」之後處理大陸人士非法入境與未經許可工作的參考。

[31] 境管局統計資料顯示,1992年大陸地區人民申請來台人次,只有17,499人次。到了2001年,單年就高達175,065人次。換言之,在接近十年的期間,成長了十倍。而大陸地區人民申請來台定居的總累計人數,也已經從1988年的單年299人,累計至109,984人(迄2002/6/30)。請分別詳見陸委會網站,http://www.mac.gov.tw/statistic/ass_lp/a2.gif,2002/9/18;http://www.mac.gov.tw/statistic/ass_lp/a1.gif,2002/9/18。

[32] 由於WTO的規範需求,兩岸必須相互開放直接貿易、投資與工作居留,因此兩岸在人員流動的方面將產生更為巨量的雙向往來。再者,隨著經貿的全面開放,兩岸的經濟、社會、政治、文化、學術的交流也將伴隨著兩岸雙向經貿能量的驅動而全面提升至另一個層次。據去年(2001)台灣媒體的相關報導,台灣目前已經有四千名學生在大陸就讀高校、五萬名台商子女在大陸就讀小學,五十萬台商在大陸各地經商投資,而陸委會所統計的大陸人民因結婚等原因設籍在台的也接近十萬人。至於台灣人民在大陸出生的子女,以及大陸人民因偷渡或逾期居留潛藏在台灣的人口數則不明。此一巨大的開放衝擊,其實會繼續對海峽兩岸的社會結構產生深遠的影響。台灣所流入的大量資金、技術、人才,將伴隨著企業精神、政治理念,漸進的深化至大陸的民間與政府的各層次。相對的,大量的大陸資金進入台灣、企業經理人與大陸技術勞工在台的工作居留、結婚或定居,也會給台灣的經濟、社會、文化,甚至是政治層面帶來衝擊。由於台灣地狹人稠,此一衝擊將遠較大陸方面鉅大。在短、中、長期,將逐漸改變現有兩千三百萬台灣人民的政治分母結構,進而滲透影響到台灣的國家認同與政治面貌。

[33] 依照美國政府的法律實踐,其對於美國人民與境內外國人的地位與待遇(例如社福支出與行政協助),並未完全採取以國籍歸屬與否作截然劃分的基礎。美國政府對於處理此類問題,係採取所謂的差別性待遇分類(alienage classification)。換言之,基於考量國際保護、功能主義、人道救助、納稅基礎、經濟發展,甚至是聯邦與州政府的財政能力,美國政府有一套評量的標準,特別是有關在社會福利支出的部分。而在實施差別待遇的對象上,美國政府也採取由左至右的光譜模式,自左至右分別是非法入境外國人、逾期居留外國人、合法居留外國人、取得工作權並納稅之外國人、取得永久居留權外國人、本國人民,而依序、依不同議題採取差別性的待遇。此一分類標準基於正當理由而非歧視待遇,也較容易為美國司法體系所接受。將來大陸人民來台的地位與待遇,或有必要調整現有作法,部分採取參考美國政府實踐的經驗。即不單是因為居住地不同而採取片面性歧視標準,而視國家安全、社會經濟條件、政府財政能力、繳稅貢獻與否、是否犯罪等條件因素,而作為處理與思考大陸人民在台法律地位與待遇的方向。

[34] 兩岸關係條例修正草案第四十條之一、第四十條之二、第七十條與第九十條之三。

[35] 除了以下討論WTO規則的GATS與TRIMS等相關規範之外,國際法領域對於處理外資問題仍有若干的國際公約與慣例,必須加以遵守。其中較為重要的包括:human rights protection, international minimum standard, diplomatic protection, international claims process, the requirement of taking for public purpose, exhaust of local remedies等原則,以及國際投資爭端解決公約(ICSID)、MIGA,請詳見Oliver, Firmage, Blakesley, Scott & Williams, The International Legal System, (Westbury, New York: The Foundation Press, Inc., 1995), pp.1128-1168.

[36] Steiner, Vagts & Koh, 同前註,頁70-84。

[37] 美國對於外國人投資基本上是採取開放態度,並未有整套外人投資的管理規範系統。但是對於特定的行業例如:造船、飛機、廣播、國防工業、土地與採礦權、銀行則有限制與禁止的規定。除此之外,美國政府對於來自境外的投資,無論是直接或是資本投資,都採取申報制度與若干管理措施。其相關的法令與作法散見於:1. Agricultural FDI Act、2. International Investment Survey Act、3. Federal Security Tax、4. Antitrust Law ownership limitation、5. 1934 Security Act、6. Any foreign person or group over 5% in US enterprises should disclose its interests and intention、7.特定產業購併超過特定比例(exceed over US$ 15 million)必須經過調查與許可、8. Exon-Florio 法案授權美國總統與特定機關得指派官員調查並停止或禁止兼併,如果該項交易危及或阻礙國家的安全。請詳見,Steiner, Vagts & Koh, Transnational Legal Problem,(Westbury, New York: The Foundation Press, Inc., 1995), pp.63-74.

[38] 兩岸關係條例修正草案第三十六條之一、八十五條之一、第四十條之一、第四十條之二、第七十條及第九十三條之二。

[39] 兩岸關係條例草案修正條文之第三十三條、第三十三條之一至第三十條之三、第九十條之一至之二。

[40] 約文請見UNTS, Vol.25, p.69及中外條約輯編,第一編,頁688-718。

[41] 請詳見,Backgrounder: Sino-American Commercial Relationship and MFN中華人民共和國駐美國大使館網址http://www.china-embassy.org/eng/7030.html,2002/11/13.

[42] FREEDOM, COMMERCE, AND NAVIGATION TREATY (FCN) — A bilateral establishment treaty defining the legal and commercial rights of the citizens of each country under the laws of the other.,請詳見,The Language of Trade/ International Information Programs, US Department of State, http://usinfo.state.gov/homepage.htm, 11/13/2002.

[43]在兩岸貿易方面:據大陸外經貿官員表示,2000年,海峽兩岸貿易額達305.33億美元,同比增長30.1﹪,創歷史最高紀錄,是自1979年的396.5倍。其同時表示,截至2000年底,累計兩岸貿易總額已達1,909.33億美元。其中大陸對台出口310.4億美元,自台進口1,598.94億美元。台灣已成為大陸的第五大貿易伙伴,第二大進口市場,而大陸地區成為台灣第二大出口市場和最大貿易順差來源地最近媒體的報導顯示,在2001年的兩岸貿易持續穩定成長,大陸地區已經超越美國,成為台灣的最大貿易夥伴與順差來源。請詳見,2000年海峽兩岸貿易額創立歷史最高紀錄新華社廈門電,2001年4月13日。

另外,在兩岸投資方面,最近台灣的工商團體紛紛組團到大陸訪問,而台商對大陸地區的投資也處於歷史的高峰期。據大陸官方統計,2000年大陸官方新批准的台商投資項目3,082家,比前一年同期增長22.2%,合同台資金額39.88億美元,比前一年增長16.5%,實際使用台資額23.78億美元,比前一年下降9.4%。截至2000年底,大陸累計批准台資企業47,000家,合同金額486.6億美元,實際利用台資金額263.8億美元。請詳見,台商投資中國大陸再掀熱潮中共新華社,2001年4月13日電。

[44] 有關國際雙邊投資協議(Bilateral Investment Agreement)的締結與內容,請參考Investment Agreements in the Western Hemisphere: A Compendium, SICE, Foreign Trade Information System, http://www.sice.oas.org/bitse.asp, Updated in October, 1999.

[45] 有關NAFTA雙邊貿易的協商範圍,請參考Barry Appleton, Navigating NAFTA, Carswell(New York), 1994 ed., pp. v-xii.

[46] 同上,Chapter 7 Agriculture, pp.45-49.

[47] Agreements Signed with Foreign Countries on Investment Protection and Guarantee, http://www.syrecon.org/international_relations1.html, 05/22/2000.

[48] 有關ICSID的組織與架構內容,請詳見International Center for Settlement of Investment Disputes (ICSID)的網址,http://www.worldbank.org/icsid.

[49] 兩岸的投資保障協議只在兩岸之間有效的結果,一旦在大陸台商的資產遭遇國有化與徵收等情況,將無法訴諸於國際性司法機構(除非台商以外資的身分)。兩岸投資保護協議的法律有效性與實益性,實在是非常的有限。而且有誤導台商以為此一協議的簽署將可以保障兩岸的雙向投資。

[50] The Multilateral Agreement on Investment (MAI): Impact on Sustainable Development, Third World Network, EARTH SUMMIT PLUS 5 BRIEFING NO. 6, New York 23-27 June 1997, http://www.twnside.org.sg/title/brie6-cn.htm.

[51] 有關WTO的爭端解決機制,請參考WTO官方網站,http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/eol/e/wto08/wto8_15.htm, 11/13/2002.

[52]中國國際貿易促進委員會/中國國際商會調解中心簡介,人民網http://www.unn.com.cn/BIG5/channel2567/2630/2637/200112/07/135242.html.

[53] 有關NAFTA的爭端解決機制,請詳見Barry Appleton, Chapter 20 Institutional Arrangements and Dispute Settlements, Navigating NAFTA, Carswell(New York), 1994 ed., pp.145-156.

[54] 請參閱World Customs Organization網址有關國際海關合作的議題,http://www.wcoomd.org/ie/En/Topics_Issues/topics_issues.html.

[55] 此次兩岸關係條例修正草案第三十六條之一、第三十八條、第八十五條之一與第九十二條已經分別立法增訂大陸地區資金進出台灣地區之管理,以及一定限額以下大陸地區幣券數額進入台灣地區的管理授權規定。

[56] 大陸交通部於1996年8月20日發佈「台灣海峽兩岸間航運管理辦法」,並由其外經貿部於1996年8月21日發佈「關於台灣海峽兩岸間貨物運輸代理業管理辦法」。

[57] 黃鎮東談「台灣海峽兩岸間航運管理辦法」,中共新華社,1996年8月21日。

[58] 海運談判並未涵蓋在WTO的國際義務之內,但即將成為下一回合談判的多邊協商議題。

[59] 有關TRIPS的規範,請參考TRIPS Materials on the Web Sites, WTO官方網站,http://www.wto.org/english/tratop_e/trips_e/trips_e.htm。

[60] 請參見USTR National Trade Estimate Report on China - USTR lists extensive Chinese barriers to U.S. exports (9740), Washington File, EPF512 03/31/00, http://www.usis-australia.gov/hyper/2000/0331/epf512.htm. 以及Laura W. Young, The 1996 Sino-US IP Agreement: An Analysis, http://www.wangandwang.com/ipww-prc.htm.

[61] 請參考China-U.S. Income Tax Treaty, IntlTaxLaw.Com,  http://www.intltaxlaw.com/TREATIES/CHINA/frontpage.htm. 以及What is an Income Tax Treaty, http://www.vanderbilt.edu/HRS/intltax/taxtreatyintro.htm.

[62] 有關國際間的領事實踐,請參考Luke T. Lee, Consular Law and Practice, 2nd edition (Clarendon Press/Oxford), 1991出版一書,該書對領事事務的各項實踐有非常詳盡的論述。

[63] 辜汪會談共同協議,1993年5月24日行政院臺八十二秘字第一五九九四號函分行,陸委會網站,http://www.mac.gov.tw/negociat/negociate/6_53.html.